Осознание необходимости формирования федеральной антикоррупционной политики происходило одновременно с разрастанием общественной опасности и распространенности коррупционных проявлений в различных сферах жизнедеятельности. На потребность в ее формировании и реализации обращали внимание и представители научного сообщества, предлагая собственное видение разрешения этой проблемы. Однако, политическая воля высших должностных лиц государства по противодействию коррупции, на которую так рассчитывали отечественные и зарубежные специалисты, в силу различных причин длительное время не проявлялась. Значительно раньше осознание общественной опасности коррупции и необходимости противодействия этому явлению пришло в российские регионы. Именно там начали формироваться и реализовываться региональные стратегии противодействия коррупции.
Первым субъектом Российской Федерации, предпринявшим попытку создания собственной системы антикоррупционной политики, стала Республика Башкортостан, в которой впервые в России ещё в 1994 г. был принят закон «О борьбе с коррупцией», в последующем замененный другим более совершенным антикоррупционным законом. Однако, не получив поддержку федерального центра и других субъектов в этом регионе антикоррупционные меры, предусмотренные республиканским законом стали носить декларативный характер и не повлияли на интенсивность распространения коррупции. Аналогичные попытки создания собственных инструментов противодействия коррупции в конце ХХ в. происходили и в других субъектах России. Так, летом 1999 г. в Нижегородской области была принята комплексная программа мер по предотвращению коррупции.
Антикоррупционные инициативы субъектов РФ и отдельных муниципальных образований конца ХХ в. не носили системного характера, они чаще напоминали скоротечные предвыборные PR-кампании, цели которых были диаметрально противоположны целям последовательной антикоррупционной политики. Лишь только в начале XXI века в субъектах РФ высшие должностные лица стали относиться к антикоррупционной деятельности не как к разовой краткосрочной политической кампании, а как к одному из важнейших направлений региональной государственной политики.
Предпосылками такого отношения к противодействию коррупции и формированию региональной антикоррупционной политики в отдельных субъектах РФ явились: увеличение распространения коррупции в органах социального управления и осознание ее общественной опасности правящей политической элитой; объективная оценка и описание состояния и общественной опасности коррупции представителями научного сообщества; активная позиция правозащитных организаций и средств массовой коммуникации, как институтов гражданского общества, в изобличении коррупционного поведения в обществе и адекватная интерпретация ими результатов противодействия коррупции [1].
Необходимо отметить, что антикоррупционные инициативы в большинстве субъектов РФ исходили от их высших должностных лиц или органов государственной власти. Например, в Республике Татарстан с инициативой по разработке стратегии антикоррупционной политики выступил ее первый Президент М.Ш. Шаймиев. При этом стратегия явилась лишь политическим документом, определившим направления и векторы движения по противодействию коррупции, для последующего формирования и реализации антикоррупционной политики на региональном уровне. Только после принятия в апреле 2005 г. Стратегии антикоррупционной политики в Республике Татарстан стали активно формироваться организационные и правовые основы республиканской антикоррупционной политики, институты и механизмы по ее реализации.
Особое место в противодействии коррупции на региональном уровне занимает создание системы ведомственной антикоррупционной политики. Разрабатываются и издаются ведомственные нормативные правовые акты, как правило, организационно-правового характер, которые регулируют создание и деятельность специализированных ведомственных структур (антикоррупционных комиссий (комитетов) или комиссий по реализации антикоррупционной политики), определяют их персональный состав, по созданию ведомственных антикоррупционных программ и механизмов их реализации.
С незначительными отклонениями от опыта Республики Татарстан разрабатывались и реализовывались организационные и правовые механизмы региональной антикоррупционной политики и в других субъектах РФ. Эти отклонения были вызваны стремительностью развития регионального антикоррупционного законодательства. Региональные законодатели, стремясь не отстать от соседних регионов, разрабатывали и принимали антикоррупционное законодательство без предварительной разработки стратегии антикоррупционной политики, подменяя их региональными среднесрочными программами противодействия коррупции. В результате этого стала создаваться региональная система антикоррупционного законодательства и осуществляться организационно-правовое обеспечение антикоррупционной политики. Вслед за Татарстаном региональные законы о противодействии коррупции были приняты в Удмуртии, Чувашии, Мордовии, Республике Марий-Эл, Саратовской, Нижегородской, Пензенской и Ульяновской областях и ряде других субъектов. Некоторые субъекты РФ помимо законов о противодействии коррупции принимали и региональное законодательство об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и их проектов, другие же ограничивались регулированием этого инструмента антикоррупционной политики подзаконными нормативными правовыми актами.
Вслед за принятием регионального антикоррупционного законодательства или одновременно с ним, формировались и специализированные органы, направленные на создание эффективной региональной системы противодействия коррупции, целью которых являлись координация деятельности различных субъектов антикоррупционной политики, контроль за реализации мер по противодействию коррупции и вовлечение институтов гражданского общества в антикоррупционную деятельность.
Активная правотворческая и организационно-правовая антикоррупционная деятельность субъектов РФ, наравне с взятыми Россией на себя обязательствами перед международными организациями по противодействию коррупции и другими факторами способствовала принятию сначала Национального плана противодействия коррупции, а затем Федерального закона «О противодействии коррупции» и ряда других правовых актов, связанных с формированием федеральной антикоррупционной политики. С другой стороны, принятие федерального антикоррупционного законодательства для одних субъектов потребовало корректировки собственного регионального антикоррупционного законодательства, а для других (например, Забайкальский край) – скорейшее принятие такового для формирования собственной региональной антикоррупционной политики.
По мнению Бейдиной Т.Е. и Лобцовой О.В. «во внутренней сфере РФ необходимо осуществить решения государства, направленные на борьбу с коррупцией, повышение эффективности государственного аппарата и судебно-правовой системы, повышение уровня их работы до независимого» [2]. Таким образом, государственные решения, связанные с реализацией антикоррупционной политики должны находить свое непосредственное воплощение в регионах.
Анализ регионального антикоррупционного законодательства, подзаконных нормативных правовых актов, региональной практики противодействия коррупции позволяет выделить основные направления формирования и реализации региональной антикоррупционной политики. На наш взгляд, к ним следует отнести следующие взаимосвязанные между собой направления.
Во-первых, создание собственной региональной правовой базы по противодействию коррупции в виде регионального законодательства и целостной системы подзаконных нормативных правовых актов, направленных на его последовательную реализацию и обеспечение социального контроля за формированием и реализацией антикоррупционной политики. Основным элементом нормативно-правовой базы по формированию антикоррупционной политики выступает региональный закон о противодействии коррупции. Вслед за ним происходит правовое регулирование основных механизмов и институтов противодействия коррупции в регионе, в отдельных органах государственной власти и его административно-территориальных единицах (муниципальных образованиях). Весь этот сложный процесс можно именовать институционализацией правового регулирования региональной антикоррупционной политики.
Во-вторых, создание специализированных государственных региональных органов по формированию и реализации антикоррупционной политики в составе органов исполнительной власти, статус которых определяется либо законодательством и/или подзаконным нормативным правовым актом главы субъекта РФ или иного высшего должностного лица органов исполнительной власти. Например, в Ульяновской области таким органам стал Уполномоченный по противодействию коррупции и его аппарат, в Республике Татарстан – отдел по реализации антикоррупционной политики при Президенте Республики Татарстан. Правительство Саратовской области создало специальный отдел по противодействию коррупции с аналогичными функциями.
В других субъектах РФ аналогичные функции выполняют подразделения региональных органов власти по противодействию коррупции, в задачи которых входят, как правило, сотрудничество со всеми субъектами антикоррупционной политики и обеспечение деятельности коллегиальных, экспертных или совещательных органов по формированию и реализации региональной антикоррупционной политики, а также контролю за эффективностью мер противодействия коррупции. Следует отметить, что создание таких специализированных региональных государственных органов по реализации антикоррупционной политики происходит медленно. Это важное направление региональной антикоррупционной политики можно именовать институционализацией специализированных региональных государственных антикоррупционных органов.
В-третьих, формирование специализированных совещательных, координационных и экспертных советов и/или комиссий при главе субъекта РФ. При этом такие органы могут появляться как до принятия регионального антикоррупционного законодательства в целях выработки и последующей реализации региональной антикоррупционной политики, так и во исполнение этого законодательства для ее реализации и корректировки в целях повышения эффективности антикоррупционной деятельности.
В-четвертых, создание эффективных многоуровневых инструментов и механизмов противодействия коррупции на региональном уровне. Наиболее применяемыми в субъектах РФ являются целевые среднесрочные антикоррупционные программы, которые формируются и реализуются не только по горизонтали, но и по вертикали, включая даже локальные антикоррупционные программы отдельных организаций и учреждений.
Вторым по степени применяемости и правовому регулированию из инструментов противодействия коррупции выступает антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и их проектов. К ней привлечено значительное количество государственных, муниципальных, общественных и независимых экспертов, которые осуществляют этот вид деятельности в каждом субъекте РФ.
С меньшей степенью интенсивности субъектами РФ используются такие инструменты противодействия коррупции как антикоррупционный мониторинг, антикоррупционное образование и антикоррупционная пропаганда.
Вместе с тем изложенное позволяет констатировать, что в субъектах РФ с разной степенью активности происходила институционализация специализированных совещательных, координационных, межведомственных, экспертных советов и комиссий, обеспечивающих контроль за реализацией региональной антикоррупционной политики и ее своевременную корректировку для повышения эффективности.
Библиографическая ссылка
Лазарев Е.В., Погулич О.В. НЕКОТОРЫЕ АСПЕКТЫ ИНСТИТУЦИАЛИЗАЦИИ АНТИКОРРУПЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ В СУБЪЕКТАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ // Международный журнал экспериментального образования. – 2014. – № 6-2. – С. 92-94;URL: https://expeducation.ru/ru/article/view?id=5213 (дата обращения: 16.04.2024).