В современной политической практике довольно часто черты конфедеративного государства переплетаются с федеративными характеристиками. В соответствие с современными тенденциями развития унитарных, федеративных государств и конфедеративных объединений, мы предлагаем расширить т.н. «сферу федерализма» и включить в нее не только разнообразные федеративные формы, но и проявления договорных (федеративных) начал в рамках унитарных государств и конфедераций.
Генезис европейского федерализма, начавшийся с католического социального учения, протестантского реформизма и теории народного суверенитета И. Альтузия, в настоящее время воплотился в новый тип организации политико-территориальной структуры современного общества – Европейский Союз [1].
Многие исследователи пытаются определить форму политико-территориальной организации Евросоюза. Исходя из традиционного противопоставления федеративного и конфедеративного начал, анализируя структуру и разграничение полномочий между уровнями власти, Европейский союз считают конфедерацией.
Первоначально Европейский Союз развивался по пути функционализма, предполагающего реакцию правительств на практические нужды общества, интеграцию по отдельным областям такими темпами, которые определялись государствами-участниками данного процесса. Не случайно на первый план вышло экономическое объединение, признанное жизненно важным и вызвавшее меньше всего споров в европейском сообществе.
Европейская интеграция началась с подписания Договора об учреждении Европейского объединения угля и стали (ЕОУС) в 1951 г., основании Европейского сообщества по атомной энергии в 1957 г. и европейского экономического сообщества (ЕЭС) в 1958 г.
Уже у идеологов европейской интеграции существовали разногласия по поводу пути создания политического объединения на принципах федерализма.
Если одни исследователи характеризуют развитие Европейского сообщества в ракурсе функционализма – неофункционализма, то другие отмечают, что уже на начальном этапе объединения Западной и части южной Европы стало очевидно, что в концептуальной области речь идет о сосуществовании и конкуренции двух векторов интеграции – федералистского и конфедералистского [2].
Г. Лундестад указывает, что федералистские устремления проявились в создании Европейского объединения угля и стали (1950 г.), предложении о формировании объединенной европейской армии (1950 -1954 гг.), создании Евратома (1958 г.) и Европейского экономического сообщества (1958 г.), а конфедералистская философия легла в основу создания ОЕЭС (1948 г.), Европейского совета (1949 г.) и Европейской Ассоциации свободной торговли (ЕАСТ) (1960 г.).
С 1967 г., когда Европейское сообщество угля и стали, европейское экономическое сообщество и Евратом были объединены в единое Европейское сообщество, функционализм трансформировался в неофункционализм, подтверждающий закономерность, что региональное сотрудничество в одной сфере порождает стремление к дальнейшей интеграции. Европейский союз прошел беспрецедентный путь от экономического сотрудничества до Маастрихтского договора.
Маастрихтский договор вступил в силу в ноябре 1993 г. Несмотря на многочисленные дискуссии, по вопрос политической формы будущей Европы остался открытым. Тем не менее, формулировка «союз с тенденцией к федерации», содержавшаяся в первоначальном проекте договора, была заменена на выражение «все более тесный союз европейских народов» [3]. Н.Н. Наумова указывает, что многие экономические положения договора о ЕС имеют федеративную направленность при сохранении конфедеративной идеи в вопросах внешней и внутренней безопасности, где ведущую роль играет процедура единогласного принятия решений.
Дальнейшая интеграция осуществлялась в рамках Шенгенского соглашения (1995 г.), решениях Амстердамского саммита (1997 г.) введения «евро» (2001 г.), составления проекта «Конституции для Европы» (2004 г.), подписания Заключительного акта Лиссабонской Межправительственной конференции – Лиссабонского договора (2007 г.).
Среди перечисленных соглашений особое внимание исследователей современного федерализма (конфедерализма) привлекает Лиссабонский договор, ставший важным шагом в процессе политической и правовой интеграции ЕС. Отсутствие гарантии успешного прохождения через процедуру референдума и заставило преобразовать Конституцию в Договор, что, на наш взгляд, не изменило сути и направленности развития европейской интеграции. На Лиссабонской конференции большая часть европейских стран приняла решение отказаться от использования процедуры референдума для утверждения Договора и передать парламентам полномочия по его ратификации. К 2008 г. 24 из 27 стран ЕС ратифицировали Договор. Лиссабонский Договор и Заключительный акт конференции зафиксировали некоторое расширение полномочий Европарламента, Еврокомиссии и Европейского суда.
Оценка этих документов в исследовательской литературе разнообразна. Действительно, если ЕЭС можно с уверенностью определить как конфедерацию, действующую на основе межправительственного принципа, то оценка современного ЕС не может быть такой однозначной.
К конфедерации (в классическом понимании этого термина) ЕС позволяют отнести следующие черты:
– ограниченность компетенции Центра вопросами, оговоренными в многосторонних соглашениях;
– отсутствие права прямого сбора налогов с граждан;
– договор о создании конфедерации фактически не может быть пересмотрен;
– государства-члены ЕС могут прекратить членство в союзе по собственному желанию;
– ЕС строит свою деятельность на основе международного права и добровольно принятых международно-правовых обязательств;
– суверенитет членов ЕС лишает силы решения Центра без их согласия;
– государства-члены могут выступать как самостоятельные субъекты международного права;
– отсутствие у постоянно действующих государственных органов властных полномочий, формирование только тех органов, которые решают специально оговоренные вопросы.
Однако, Европейский союз позволяет охарактеризовать современный федерализм в другом ракурсе, фактически нарушая традиционный антагонизм между федерацией и конфедерацией. К примеру, государства-члены ЕС, де-юре имея право сецессии без согласия руководящих органов и других участников сообщества, де-факто не могут его осуществить без ущерба для себя. Изначальная договоренность о решении общих задач создает коллективную зависимость. Также ЕС реализует право на установление таможенных и тарифных ограничений, введение единой системы денежного обращения, союзного гражданства, фактически перерастая в федерацию.
Федеративная тенденция нашла свое проявление в следующих соглашениях. Единый европейский акт 1982 г. и Маастрихтский договор 1992 г., провозгласившие начало нового этапа европейской интеграции, углубление компетенции ЕС в области координации экономической, валютной, социальной политики, социально-экономического сплочения, исследований и технологического развития, защиты окружающей среды, развитие европейского сотрудничества в области внешней политики и введение общего гражданства Союза.
Кроме того, с середины 80-х гг. участники ЕС взяли курс на постоянную координацию политики в области внутренних дел. Именно федеративному государству свойственно единство основ государственного строя и единого правового пространства. В 1985 г. было подписано Шенгенское соглашение о постепенной отмене контроля на внутренних границах ЕС, а в 1986 г. – организована Специальная рабочая группа по иммиграции для изучения дел и координации действий по представлению политического убежища. В настоящее время решения по вопросам внутренних дел принимаются по таким направлениям, как контроль над внешними границами Союза, иммиграционная политика, таможенное сотрудничество, сотрудничество в области гражданского и уголовного права. Причем, участие наднациональных институтов ЕС по этим вопросам минимально. Проведением скоординированной политики в данных областях занимается Совет министров внутренних дел и юстиции стран ЕС.
Все же неправомочно характеризовать ЕС и как подлинную федерацию, т.к. не все конфедеративные элементы утратили свое значение (например, частичное включение в компетенцию ЕС положений о социальной политике).
В сущности, ЕС является лишь успешным опытом развития региональной интеграции без создания сильного центрального правительства. Несмотря на преобладание федеративной тенденции, на протяжении последней четверти XX века и в настоящее время европейская интеграция развивается без единого Основного закона, четко определенных полномочий Центра и с минимальным союзным бюджетом.
Как справедливо отмечает И.М. Бусыгина, ЕС является уникально успешной попыткой сознательного выстраивания институтов, позволяющих независимым государствам объединяться даже при несформировавшейся общности политической культуры. Процесс вызревания общеевропейской идентичности не предшествовал, а следовал за процессом интеграции; во многих отношениях он по сей день пребывает в зачаточном состоянии. Такое отставание, однако, не препятствует взаимному интегрированию, хотя и вынуждает использовать специальные механизмы интеграции[4].
Таким образом, Европейский союз представляет собой реализацию федеративно-конфедеративного дуализма. С одной стороны, компромисс и достижение договоренностей являются неотъемлемым институциональным механизмом ЕС, с другой – в рамках Союза главы государств-участников преследовали, и будут преследовать разные цели.
Такой опыт построения геополитического пространства позволяет исследователям утверждать, что «определение форм отличия федерации от конфедерации является занятием скорее эмоциональным, чем рациональным»[5].
Федеративно-конфедеративный дуализм в рамках ЕС способствует переосмыслению «старых» понятий и подходов к федерализму (конфедерализму). В современной политической практике довольно часто черты конфедеративного государства переплетаются с федеративными характеристиками. Если в советской политической традиции федеративные и конфедеративные начала рассматривались как антагонистические, то в настоящее время исследователи федерализма отмечают тенденцию размывания границ между федеративным и конфедеративным типами политико-территориального устройства, а их противопоставление считают умозрительным. М. Бёрджес отмечает, что «пришло время создать концептуальное пространство для нового типа «Конфедеративно-федеративного» союза, куда можно было бы поместить новые конфедерации. Современные тенденции, воплощающиеся в образованиях вроде ЕС, кажется, указывают, что в эпоху поздней современности мы движемся в направлении новой эры менее жестких и более ограниченных форм управления. Новая европейская модель конфедеративного союза пришла на смену классической американской модели федерации» [6].
Библиографическая ссылка
Мавкова А.В., Матафонова Ю.А. ФЕДЕРАТИВНО-КОНФЕДЕРАТИВНЫЕ ОСНОВЫ ЕВРОПЕЙСКОЙ ИНТЕГРАЦИИ // Международный журнал экспериментального образования. – 2014. – № 6-2. – С. 98-100;URL: https://expeducation.ru/ru/article/view?id=5219 (дата обращения: 18.04.2024).