В условиях Таможенного союза, интеграции в международную транспортную систему, вопросы обеспечения безопасности на транспорте приобретают особое значение. В соответствии с гражданским законодательством Республики Казахстан транспорт является источником повышенной опасности. Поэтому особым приоритетом должно быть обеспечение безопасности граждан, предотвращение угрозы здоровью и жизни человека.
Целью исследования является проведение сравнительного анализа национального законодательства стран СНГ (Казахстан, Россия, Украина, Беларусь) в области обеспечения безопасности на транспорте в целях совершенствования и гармонизации национального транспортного законодательства.
Материал и методы исследования. В ходе исследования использован метод сравнительно-правового анализа национального транспортного законодательства Республики Казахстан с законодательством некоторых стран СНГ, который позволил выявить недостатки действующего национального законодательства и на этой основе разработать предложения по совершенствованию правовой основы обеспечения безопасности на транспорте в Республике Казахстан.
Транспортная безопасность является составной частью национальной безопасности страны и в соответствии с Законом РК от 21 декабря 1995 г. № 2710 «О национальной безопасности Республики Казахстан» относится к экономической безопасности. Экономическая безопасность включает транспортную безопасность, предусматривающую состояние защищенности транспортной отрасли экономики от реальных и потенциальных угроз, при котором государство способно обеспечить создание условий для удовлетворения потребностей экономики и населения в перевозках автомобильным, железнодорожным, воздушным, морским и речным видами транспорта и связанных с ними услугами, формирование и развитие транспортной инфраструктуры, а также устойчивое развитие и обеспечение конкурентоспособности транзитного потенциала (п.п. 4 ч.1 ст. 22).
Закон РК от 21 сентябpя 1994 года №156 «О транспорте в Республике Казахстан» устанавливает общеправовые основы обеспечения безопасности на транспорте, однако в законе не регламентировано понятие термина «безопасность на транспорте», не раскрывается содержание угроз безопасности, не определены основные задачи и принципы обеспечения транспортной безопасности [2].
В ст. 30 Закона РК от 8 декабря 2001 года № 266 «О железнодорожном транспорте» дается определение понятия «безопасности в сфере железнодорожного транспорта» - это комплекс организационных и технических мероприятий, направленных на защиту жизни и здоровья человека, охрану окружающей среды, создание условий безаварийной работы участников перевозочного процесса, содержание в исправности магистральной железнодорожной сети, подвижного состава железнодорожных путей, сооружений, оборудования, механизмов и приспособлений, а также устранение последствий возможных аварий.
Требования по безопасности к участникам перевозочного процесса и вспомогательным службам железнодорожного транспорта устанавливаются Правилами безопасности на железнодорожном транспорте от 21 сентября 2007 года № 825.
Требования к безопасности перевозок грузов, пассажиров, багажа, грузобагажа и почтовых отправлений регламентированы Техническим регламентом от 4 августа 2010 года № 792.
Закон РК от 4 июля 2003 года № 476 «Об автомобильном транспорте» устанавливает общие требования безопасности в сфере автомобильного транспорта, в том числе требования, предъявляемые к перевозчикам и автотранспортным средствам в части обеспечения безопасности перевозок (глава 2-2).
На воздушном транспорте правоотношения по обеспечению безопасности регулируется Законом РК от 15 июля 2010 года № 339-IV «Об использовании воздушного пространства Республики Казахстан и деятельности авиации». Закон различает два понятия безопасности на воздушном транспорте: авиационная безопасность – безопасная деятельность авиации, обеспечиваемая предупреждением и предотвращением актов незаконного вмешательства в ее деятельность; безопасность полета - комплекс мер, обеспечивающих безопасное проведение полетов, при котором риск причинения вреда жизни или здоровью людей или нанесения ущерба имуществу снижен до приемлемого уровня и поддерживается на этом либо более низком уровне посредством непрерывного процесса выявления источников опасности и контроля факторов риска.
Порядок организации системы управления безопасностью полетов определяется «Типовой инструкцией по управлению безопасностью полетов эксплуатантов гражданских воздушных судов» от 28 марта 2011 года № 173.
В Законе РК от 17 января 2002 года № 284 «О торговом мореплавании» понятие «безопасности торгового мореплавания» определяется аналогично понятию «безопасности в сфере железнодорожного транспорта» (ст. 8-1; 8-2).
Закон РК от 6 июля 2004 года № 574 «О внутреннем водном транспорте» устанавливает общие положения безопасности судоходства (глава 4), которые указывают требования обеспечения безопасности при производстве (строительстве, ремонте, реконструкции); при эксплуатации судов внутреннего водного транспорта.
Особое место занимают международные конвенции (соглашения) в сфере обеспечения безопасности на транспорте, ратифицированные Республикой Казахстан. Среди них Конвенция ООН о борьбе с незаконными актами, направленными против безопасности гражданской авиации (Монреаль, 23 сентября 1971 года). Протокол о борьбе с незаконными актами насилия в аэропортах, обслуживающих международную гражданскую авиацию, дополняющий настоящую Конвенцию. В области обеспечения безопасности дорожного движения Конвенция ООН о дорожном движении, Конвенция ООН о дорожных знаках и сигналах, принятые 8 ноября 1968 года в г. Вене.
Таким образом, несмотря на наличие законодательства, способствующие повышать уровень транспортной безопасности, отсутствует базовый нормативно-правовой акт, устанавливающий общеправовые основы обеспечения безопасности на транспорте в Республике Казахстан. Нормативно-правовая база не систематизирована и в ней вопросы обеспечения транспортной безопасности регламентированы недостаточно.
В Российской Федерации 3 мая 2006 года Министерством транспорта была разработана Государственная концепция обеспечения транспортной безопасности России, которая является основным (исходным) государственным доктринальным документом, определяющим содержание государственной политики в области обеспечения транспортной безопасности. Термин «транспортная безопасность» впервые получил юридическое закрепление после принятия Федерального закона № 16-ФЗ «О транспортной безопасности» [5]. Во исполнение ФЗ-16 приказами Министра транспорта России №№ 40,41,42,43 были введены требования для субъектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств по обеспечению транспортной безопасности (по видам транспорта) [7]. Однако, в Федеральном законе «О транспортной безопасности» понятие «транспортная безопасность» дается в более узком смысле, т.е. ограничивается защитой объектов транспортной инфраструктуры от актов незаконного вмешательства, в том числе от террористического акта [8]. Не учтены такие важные факторы, которые обеспечивают безопасность для общества при пользовании транспортными услугами: техническая исправность транспортных средств, соответствие современным техническим требованиям транспортной инфраструктуры, безопасность эксплуатации транспортных средств (человеческие факторы), создание условия комфортности для пассажиров при осуществлении перевозки в целях снижения риска причинения вреда жизни или здоровью граждан, и т.д.
В.П. Войтенко справедливо отмечает, что «транспортная безопасность – понятие комплексное и определять его нужно, исходя из видов угроз нормальному функционированию транспортного комплекса. Определение должно быть управленчески функциональным и системообразующим для всей системы безопасности транспортной отрасли [1].
Традиционно выделяется три крупные группы угроз безопасности, в том числе и транспортной. К таким группам относятся угрозы природного и техногенного характера, а также социального характера, к которой и относится террористическая угроза (Статья 8 Модельного Закона СНГ «О безопасности на транспорте» №29-9 от 31 октября 2007 года).
«В зависимости от вида транспорта варьируется и соотношение различных видов угроз в их общем объеме. Самая распространенная угроза – техногенная. По причине технических неисправностей и неполадок происходит до 64% различных инцидентов и катастроф. Из-за природных стихий и катаклизмов случается около 32% происшествий на транспорте. А человеческий фактор – террористическая угроза транспортной безопасности – в общем объеме угроз составляет лишь порядка 4% » [1].
В Федеральном законе «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации» дается более широкое определение «обеспечению безопасности движения и эксплуатации железнодорожного транспорта» - это система экономических, организационно-правовых, технических и иных мер, предпринимаемых органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями железнодорожного транспорта, иными юридическими лицами, а также физическими лицами и направленных на предотвращение транспортных происшествий и снижение риска причинения вреда жизни или здоровью граждан, вреда окружающей среде, имуществу физических или юридических лиц.
В Украине специализированного закона в области безопасности на транспорте на сегодняшний день не принят. В Законе Украины «О транспорте» от 10 ноября 1994 года №232/94-ВР безопасности на транспорте посвящена одна статья (статья 16), однако Закон не определяет понятие транспортной безопасности, устанавливает обязанность и ответственность субъектов по обеспечению безопасности, вопросы осуществления контроля и надзора за обеспечением безопасности движения транспортных средств [3].
Закон Украины «О железнодорожном транспорте» от 4 июля 1996 года № 273/96-ВР содержит раздел «Безопасность движения, охрана грузов и объектов на железнодорожном транспорте, организация его работы в условиях чрезвычайных обстоятельствах» и разъясняет безопасность движения поездов как комплекс организационных и технических мероприятий, направленных на обеспечение безаварийной работы и содержание в постоянной исправности железнодорожных сооружений, путей, подвижного состава, оборудования, механизмов и устройств.
В Республике Беларусь законодательство в области безопасности на транспорте находится в стадии формирования, но тем не менее понятие безопасности на транспорте более подробно и шире регламентированы транспортным законодательством. Статья 1 Закона Республики Беларусь от 5 мая 1998 г. №140-З «Об основах транспортной деятельности» определяет понятие «безопасности на транспортной деятельности» - это состояние транспортной деятельности, при котором обеспечена минимальная вероятность возникновения опасности для жизни, здоровья и имущества граждан Республики Беларусь, иностранных граждан и лиц без гражданства (далее – физические лица), имущества юридических лиц Республики Беларусь, иностранных и международных юридических лиц (организаций, не являющихся юридическими лицами), Республики Беларусь, ее административно-территориальных единиц, иностранных государств, а также для окружающей среды [4].
Согласно ст. 24 Закона Республики Беларусь от 6 января 1999 г. № 237-З «О железнодорожном транспорте» под безопасностью движения и эксплуатации транспортных средств на железнодорожном транспорте понимаются состояние защищенности процесса движения транспортных средств, состояние самих транспортных средств и коммуникаций железнодорожного транспорта, при которых отсутствует недопустимый риск возникновения транспортных происшествий и их последствий, влекущих за собой причинение вреда жизни или здоровью граждан, окружающей среде, имуществу юридических и физических лиц.
По мнению ученого Л.А. Полещук, отдельные вопросы безопасности при осуществлении транспортной деятельности воздушным, железнодорожным, автомобильным, морским, речным видами транспорта регламентированы указами Президента Республики Беларусь, кодексами, законами Республики Беларусь и постановлениями государственных органов, правовые нормы которых имеют неодинаковую юридическую силу [6].
Анализируя транспортное законодательство стран СНГ можно сделать вывод о том, что специализированных законов в области безопасности на транспорте на сегодняшний день не принят ни в одном государстве-участнике СНГ, кроме России. В некоторых государствах СНГ действуют законы о транспорте, в которых частично регламентированы вопросы обеспечения безопасности на транспорте.
С учетом вышеизложенного, следует отметить о необходимости систематизации действующего национального законодательства Республики Казахстан в сфере обеспечения транспортной безопасности и в связи с этим предлагается:
1. Разработать Концепцию обеспечения транспортной безопасности, которая является основным доктринальным документом, определяющим государственную политику в области обеспечения транспортной безопасности.
2. Разработать проект Закона Республики Казахстан «О безопасности на транспорте». В Законе должны быть закреплены правовые основы государственной системы транспортной безопасности, понятийный аппарат.
3. Проводить гармонизацию законодательства в области обеспечения безопасности на транспорте с требованиями международных договоров с учетом государственных интересов.